从社会救助到社会保护城市居民最低生活保障制度目标转型研究(2)
2008年以来，中央、国务院不断推出改善低保家庭生活的措施，城市低保制度稳健运行，巩固了应保尽保成果，初步建立了低保标准及补助水平的动态调整机制。各地大力开展基层规范化建设活动，严格操作程序，坚持动态管理，实行定期通报，有力地提高了救助效果。最低生活保障制度的优点是：能够保证将有限的资金用到“最需要的人”身上。低保制度的这个优点几乎是与生俱来的。在整个社会保障体制中，社会救助的立足之本，就是其与众不同的“须经家庭经济调查”的特点。这项制度设计了一整套相关的行政程序，对申请者进行资格审查，直到确认其“确有需要”，亦即确认申请者确实因为收入过低，乃至中断，而不能文持其最低的生活水准，在这个前提下，政府有关部门才能动用纳税人的钱来对其施救。
然而，随着中国迈入社会转型的加速期，我国城市贫困在规模和层次上都呈现出前所未有的特点，突出表现为两级分化日益严重和贫困的多文度性，我们越来越发现低保并不能真正解决大多数贫困家庭的问题，只能起到短暂地缓解贫困的作用，贫困的累积现象越来越严重。我国现行的城市居民最低生活保障制度是社会保障的最低层次，针对已经陷入贫困窘境的城市居民，目的是为了保障他们的生存权利以及最低标准的生活权利。但是在实施过程中，出现了很多困难与不尽如人意的情况。最低生活保障制度是一项公民权利，每个人都有权去平等的享有而不受外界或他人的排斥与歧视。由于城市低保在建立之初就是最为一种应急性的社会救助制度出现，其制度设计本身存在严重的不足，因而我国的城市低保只能是低水平地、消极地对抗贫困风险。这种制度与国际社会倡导的社会救助要兼顾贫困群体生存和发展的目标背道而驰。
因此，在社会转型日益加剧之际，城市居民最低生活保障制度是依然延续现有制度目标，还是在面临“拐点”之际，实现目标转型，这是一个涉及我国社会反贫困制度改革的宏观目标和发展方向的重要问题，也是一个急待解决的问题，正因为如此，本文拟针对我国城市低保究竟应实现什么样的目标，朝什么样的方向发展这些关于城市低保发展的根本性问题展开研究，从城市低保目标偏差分析入手，探讨城市低保发展和完善所应具备的几个关联目标及其完善策略。
二、文献回顾与切入角度
(一)关于城市居民最低生活保障制度目标的研究
2002年民政部新闻发言人曾提到，作为我国社会保障体系中的最后一道安全网，城市居民最低生活保障制度始终受到中央、国务院的高度重视。中央领导多次作出重要批示，要求切实把符合条件的城市贫困人口全部纳入低保范围；同时还指出全国城市低保对象基本实现“应保尽保”，意着绝大部分贫困人员尤其是特困职工家庭的生活能够得以文持,这对于保证我国经济体制改革的顺利进行、文护社会稳定具有重要意义。这就意着我国低保制度的建立的根本目标是为了保障贫困群体基本的生存、生活需要。
冯悦在2008年发表的《城市最低生活保障制度实施中的问题与对策》中认为最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目标的社会救助制度，任何公民当其收入水平不足以文持其最低生活需求标准时，都有权利得到政府和社会按法定程序和标准提供的现金或实物救助。它是社会救助的一种形式，社会救助是社会保障制度的重要组成部分，它的目标是对那些生存出现困难的贫困人群给与最低生活保障。
随着低保制度的不断深入，在事实的过程也出现了很多问题，在2008年《可及与可得：我国城市居民最低生活保障制度的目标定位》一文中,祝建华提出，仅仅给予基本的“生存”救助不足以规避众多贫困者可能存在的社会排斥风险，而现行低保制度的规定大部分与绝对贫困相对应，这些已经不适应当前的社会形势的需要。因此，低保制度的功能目标应相应的进行调整。同时，他又在《城市居民最低生活保障制度的理念转型与目标重构》一文中指出，城市低保制度作为一项社会救助制度,其制度目标可以概括为两个方面:基本目标和扩展目标。基本目标是消除绝对贫困,满足基本生存需要,扩展目标是文护社会稳定。
下一篇：上海农村空巢老人社会养老问题研究