行政事业单位内部控制制度研究(3)
一、理论基础（一）行政事业单位的基本概念1、行政单位行政单位是指依法设立的具有行政管理权力的国家机关，其主要职能是进行经济以及文化建设活动，维护社会秩序。其特点是行政单位的生产活动是非营利性的，资金来源单一，主要依靠的是国家财政拨款。 行政单位可以分为六部分，第一部分是国家权力机关，即各级人民代表大会及其常务委员会， 第二部分是各级行政机关， 即中央政府、 地方政府、基层政府的各级机关，国家的派出机构。第三部分是各级审判机关和检察机关，即各级人民法院和各级人民检察院。第四部分是政组织，包括中国、各民主派以及共青团、妇联、公会等。第五部分是接受国家预算拨款的人民团体。第六部分是国家规定的其他单位或组织。2、事业单位事业单位是指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的带有公益性质的社会组织②。事业单位通常以盈利为直接目的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。事业单位可以分为四类。第一类是由财政部门全额拨款事业单位，主要包括一些几乎没有收入的单位，比如大专院校、勘探设计机构、科研机构等;第二种是由财政部门进行差额拨款的事业单位，也就是指需要财政进行补助的事业单位，这类单位一般具有一定的收入能力源Y自Z吹冰W.论~文'网·www.chuibin.com，但其收入在大多数情况下不能够维持其正常的开支，需要各级财政部门根据具体情况进行相应的补贴，这一类主要包括公园、卫生医疗机构、文化艺术场馆、体育场馆等;第三类是自收自支的事业单位，是指直属于某些政府部门，根据规定可以收取一些行政性的收费，并留部分收入用以维持日常运营的事业单位，主要包括博物馆、出版社、咨询中心等;第四类是参照公务员管理的事业单位，是指该单位的工作人员按照公务员的标准管理，这类事业单位主要包括一些涉及国家安全的单位，或带有明显的社会公益性质的事业单位。
（二） 内部控制理论的内涵及其相关政策1、内部控制的基本理论在界定了行政事业单位内部控制概念基础上， 本论文的研究转向与之相关的基础性理论，这些基础理论为学习其他国家先进经验，以及构建我国特色的行政事业单位内部控制体系奠定基础。一是国家治理是行政事业单位内部控制建设依据。治理理论是政治分析框架，是服务型政府模式的体现。而国家治理系，在国则体现为领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生文明和的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排。政治文明是我国发展的势，国家治理优化已经逐步提到历史日程。国家治理要求行政、决策、司法、预算、监督等领域实现突破性发展，是市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会和生态文明的制度保障。因此，国家治理是现代社会发展的内在要求。二是国家体系整体视角的行政事业单位内部控制建设。 国家治理要求行政事业单位以内部控为抓手，推动服务型政府和民主社会的进程。如果把我国管理体系当作一个整体那么各个政府部门和事业单位之间建立起来相互制约的管理体系，就是内部控制想的体现。例如，我国己经建立起来纪检监察，以及国家审计体系，都是国家治现代化的重要保障。虽然我国建设有中国特色国家治理，不需要照搬西方三权分、的体系，但是建立起监督管理体系仍然是必要的。
2、我国行政事业单位内部控制相关政策法规1994 年颁布的《中华人民共和国预算法》从预算采购方面对事业单位的内部管理进行了详细的规范。1996 年6 月17 日财政部发布的《会计基础工作规范》要求单位建立与健全会计管理制度， 其中包括内部牵制制度， 并且对会计基础工作的控制制度(如职务不相容、回避等制度)给出了指导性规范。1999 年10 月31 日修订后的《中华人民共和国会计法》作为根本大法，对所有单位的内部控制都做了根本性的规定，是行政事业单位建立内部控制的依据和原则;《会计法》认为内部控制是会计信息真实与完整的基本手段之一，在第二十七条中明确规定各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。2001年 6月 22日起财政部陆续发布《内部会计控制规范》，提出新形势下单位应加强内部会计监督，该规范体系适用于国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织，是具有强制执行力并且涉及全面内部会计控制的指导性规范。2002 年，我国陆续颁布了《中华人民共和国采购法》《行政事业单位会计决算报告制度》《行政事业单位国有资产管理暂行办法》等一系列政策法规，在财务核算、国有资产管理等方面对行政事业单位的内部管理进行了规范。
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