土地利用总体规划目标的演变(2)
一、 理论分析
（一）概念界定
1．土地利用总体规划
土地利用总体规划总的来说是对特定的区域，未来土地利用在时空上作出的超前性计划和安排[1]。土地利用总体规划必须要考虑整个区域的每一种土地的有效、合理利用，并要求整体的协调发展。土地利用总体规划是对土地的开发、土地的利用、土地的治理、土地的保护所进行的一种综合的部署,它的中心任务是确定土地利用结构、土地利用布局和土地利用方式,以达到合理用地、节约用地和保护土地的目的[1]。土地利用必须要遵循自然规律，这是土地利用总体规划的要求。遵循土地可持续利用原则，达到保护土地的前提下合理利用与开发能产生经济效益的所有土地。
2．土地利用总体规划目标
土地利用总体规划的目标有很多，其中最主要的是：在土地合理利用结构的研究基础上，根据国民经济的发展长期规划对土地资源的总需求和土地资源的总供给状况、土地本身人口承载的潜力、土地利用规划的研究成果。最后要提出规划期间应该要实现的土地利用总目标。
3．公共政策
土地利用总体规划本身是一种公共政策。当代政策学认为， 公共政策本质上是政府为了解决特定的社会问题和调整相关的利益关系而要采取的一种政治行动[2]。西方学者认为，公共政策是在某一特定环境下，个人，团体或政府有计划的活动过程；是一项含有目标价值和策略的一种大型计划[3]；是政府选择的作为或不作为的一种行为[4]。公共政策的目标是公共决策者会凭借政治手段所要达到的一种政治目的[2]公共政策必须要以公共的利益作为主要目标。除了公共的利益，解决社会的问题(教育问题，社会治安问题和卫治疗问题等)也是公共政策要实现的一种主要目标。通常作为公共政策价值取向的公共利益会在实现的过程中总要遭遇种种的显性或隐性屏障[5]。在经济体制、社会结构、利益格局和思想观念深刻变革的大背景下，公共政策的多种目标出现复杂化的现象而且复杂化的趋势日益加强[6]。
（二）土地利用总体规划与公共政策的联系
1．土地利用总体规划的公共政策属性分析
作为土地利用总体规划重要部分的城市规划，近几年来国内的城市规划界越来越重视和强调城市规划的公共政策属性[7]。公共政策就是城市规划的本质属性[8]。城市规划是有综合目标的一种公共政策[9]。观察和分析当代很多跟城市有关的土地利用总体规划，一定会发现城市规划的本身就是一种公共政策。城市规划必须要体现自己的公共政策性。一定要做到以最重要的“公共利益”作为核心[10]。在城市规划的转化中，从传统“注重物质空间”向“注重社会经济”，再向“公共政策”的转化过程是最重要和最明显的 [11]。在这转化过程中传统的理念已经基本不符合现在的城市规划的基本要求。现在的城市规划认为公共利益是必须要有而且是最主要的。城市规划现在已经完全由政府部门控制，而且公共政策属性越来越明显了。城市规划向公共政策的转变已经是一种大势所趋[9]。
政府也已经把目标基本上转移到全面协调可持续发展上。土地利用总体规划更加具体化，要求越来越严格。但是土地利用总体规划发展状态还是没有预想的那么好，区域发展不协调加剧，生态环境恶化，城乡收入差距扩大等新问题开始涌现。
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