城市居民最低生活保障制度的资源改变研究(2)
一、研究背景与分析视角
城市居民最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，现行低保制度规定，低保资金由中央和地方政府共同承担。但由于各地的情况很不平衡。特别是一些老工业基地和困难企业集中的地区，地方政府资金不足的问题十分突出。一方面，地方财政承受企业经济效益的滑坡所带来的财政收入的下降，另一方面负担的低保人口又多，这两方面的财政压力使一些城市的财政入不敷出，即使中央和省财政给予适当补偿，可还是存在很大的资金缺口。这就造成低保制度在运行过程中出现低保标准低、低保范围不全面、救助门槛高的情况。同时应该值得我们注意的是，低保制度不能仅仅停留在保障低保户的基本生活上，还应考虑如何提高他们自身能力 ，以改变其长期处于低收入的困境，只有促进低保对象稳定就业才能更好的决贫困问题。这就需要把低保对象救助资金分为两个部分，一部分保障其基本生活，另外一部分直接用于适龄工作的低保对象的再就业培训。而我国现行的城市居民最低生活保障制度的资金由中央和地方财政拨款，而由于低保资金筹集渠道单一、中央和地方分摊比例不合理等原因造成了低保资金供给不足的情况，由于低保资金的供给不足使得政府在保障低保对象生活上以及控制贫困上出现了各种各样的问题，低保资源的约束决定了低保对象将持续生活在贫困之中。大量的事实表明，各级地方政府制定的救助标准仅能文持低保对象的基本生存，不足以预防贫困。如，亚行专家组通过测算发现，全国 35个城市中的27个城市的救助标准低于估计的贫困线。其中，有17个城市的救助标准和估计的贫困线之间的差距大于10%。尚晓援教授的研究结果证实，四个受访城市的救助标准大体为当地平均收入的27%～28%，而国际上被广泛接受的标准是中位收入或人均收入的60%。
如何使得城镇低保制度能够更好的服务于社会，其关键是在保障低保对象最基本的生活之上如何提供更多的技能培训促进其再就业，而这一切的根本是如何拓展低保资金的筹集渠道以扩大低保资金的投入量。而现行的城镇居民最低生活保障资金的筹集仅仅依靠制度性分配已经无法满足低保资金需求，因此本文认为在坚持现有的制度性分配的同时应当逐渐扩大投资性分配在低保资金构成中的比例，使两者共同为低保制度服务。
二、 文献回顾与研究路径
1999年10月1日实施的《城市居民最低生活保障条例》中，明确规定了最低生活保障基金的来源由地方人民政府纳入财政预算，表明我国低保是由地方为责任主体的社会救助，但是由于我国存在区域发展不平衡的问题，部分地区财政困难难以承担全部责任，对此中央财政自1999年以来，就承担起了最低生活保障拨款的责任。此外国家还鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障制度捐款，此项制度是为了扩展低保资金的供给渠道但是实际成效却是微乎其微。
对于低保资金的议题，国内学者也有诸多研究。这些研究主要集中在分析制度性分配其内部缺陷上，认为低保标准调整机制尚未科学形成，尤其是在中央转移支付低保资金地区，下级政府以上级政府调整而调整，其担心中央资金到位问题、以及考虑地方配套资金是否足额落实。低保标准的确立与调整没有形成随着社会经济水平物价上涨的动态变化而自然增长（王源溒，1012）。在保障已经纳入预算的资金落实方面，通过对低保资金落实具体情况进行检查，按照规定预留部分资金，若预算资金落实不到位则可以通过扣留预留资金的方式予以控制。同时规范城市居民低保申请，加强监督或者加大财政支持，整合行政资源，实现低保工作系统化(张勇，2009)。同时在考虑个地方经济发展的情况下，由中央政府加大对贫困地区的财政补助，尽量保证资金分配的合理性，根据地方情况制定指导性资金分担比例，公平合理的实现低保资金在各省市的投放比例（李馨，孙茉 2011），其次通过积极型社会救助制度---“胡萝卜加大棒政策”在保障低保家庭最低生活的同时加大其自身的职业技能培训（姜美丽，2010）。在低保资金分配比例方面针对个地方不同经济状况考虑不够全面，一刀切的问题比较严重，同时对地方政府财政负担划分不够清楚造成地方政府责任不明确（王磊，王媛媛 2011）。强化法律监管机制，保障低保资金的合理规范的使用（杨馨璇 ，滕建华，尹岳伟 2012）。或者通过建立以个人账户为主导的社会保障基金分层次的管理制度，建立以个人账户模式为主导地位，商业保险和现收现付为辅助的管理制度（张红地，2006）
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