2  农村合作基金会衰亡的制度分析

农村合作基金会是人民公社体制解体后，农村基层重建和完善农业积累制度的一种组织基础，这是社区合作经济组织的成员，在所需产品的资金上，使用补偿相互独立核算，自负盈亏，民主管理，自愿互利，一起承担风险的一个专业性合作经济组织。由于多种原因，后来的发展呈现出不可持续性和巨大的社会危害性，于1999年被宣布取缔。

2.1  市场准入门槛较低

1995年以前，农村合作基金会的设立，当局没有统一的批准机构，又没有一样的批准条件，普遍存在随便批准，随意建立的现象。据调查，当时同时存在体改委、计委、农经委、工会等多个相互独立的审批部门，且审批标准不统一、随意性强，审批环节形同虚设。直至1995年4月，《农村合作基金会登记管理办法》才发布实施，但此时农村合作基金会的发展已经超越了经济发展的需要和监管部门的承受力。据政府部门文件记载，至1994年10月末，已在全国38%的乡（镇）和15%的村建立起农金会；到中央正式提出整顿关闭之前的1996年底，我国已经有了2.2万个乡级以及2.4万个村级农村合作基金会。这种多头审批、盲目发展、竞相复制、一哄而上的野蛮发展态势，加剧了农金会的乱象，也加速了其退出历史舞台的进程。

2.2  日常监管缺乏力度

什么是规范的农村基金会？其是由乡村集体经济组织和农户按照自愿互利并且有偿使用的原则而建立的社区性资金互助合作组织，在农村会员内部融资，在农村金融中发挥补充的作用。但由于缺乏归口行业的有效管理和政策约束，农村合作基金会在实际经营中普遍存在违规经营金融业务和盲目扩大服务对象的情形。大量基金会私自扩大经营范围，从事存款、贷款业务，除了吸收会员外的个体，集体的存款，还向非会员企业、个体工商户贷款，明显地超出了政策设定的服务领域，背离了农村合作基金会的真正内涵。上述违规行为，对专业银行、信用社形成了一定冲击，干扰了国家金融秩序，也最终引致全国统一性关闭的命运。

2.3  利率定价不可持续

基于农村信用环境较差，资金稀缺程度较高的现实，为激发农村合作基金会的活力，政府当局推出了合乎信用竞争机制的“高进高出”利率定价机制。但由于缺乏相应的配套措施作为约束条件，这种定价机制在实际执行中造成了重大不利后果：一是在盲目逐利动机的驱使下，基金会只顾眼前和局部利益，无限制扩张资产和负债，造成信用风险和流动性风险高企；二是由于当时专业银行和农信社缺少利率浮动权限，相当规模的存款被农村合作基金会挖走，资金来源受到较大干扰；三是“高进高出”的短期财富效应，引发了社会资本出于套利目的设立农村合作基金会，参与高利率恶性竞争，强化了对农村金融稳定的冲击。

2.4  机构建设缺乏专业人才

农村合作基金会高速扩张阶段正值计划经济向市场经济转轨的开始阶段，现代企业制度和公司治理理念尚未形成，内部管理机制缺失情况严重。例如，信贷决策权限及相关职责的设定、信用风险的控制机制、经营管理者道德风险的防范和责任追究机制、从业人员业务操作规程等，均缺少明确的规定。同时，因为来自不同行业的基金从业人员占多数，对匆匆忙忙推出的农村合作基金会和业务操作缺乏了解，缺乏判断的能力。一是基金会的管理者由乡镇政府领导担任，以经验数据、主观判断和行政指令代替科学计算和预测，经营决策缺乏理性基础；二是一般从业人员由乡镇政府安排，缺少岗前培训，普遍存在文化水平低、业务素质差的现象。