我国农村新型养老保障的普惠问题研究(4)
（一） 非缴费型农村社会养老保险制度的基本含义
二元结构的经济社会中,农村的收入较低,农民的投保能力有限,导致农民投保缴费型养老保险积极性不高,社保资金筹集困难。非缴费型农村养老保险制度是对于低收入者的一种养老金计划，对无力承担养老保险费的农村人口给予养老保障。非缴费型农村社会养老保险制度的一般定义为：只要是该国农民从事农业劳动达到一定年限，一旦退休就有权享受养老保障金。在我国可以定义为：对于具有农村户籍的，凡是满足一定年龄以上的农村老年人口，无论其就业历史和收入状况，均可获得以国家财政为基础的，按月领取的有保障的养老金，不必经过其他相关资料的审查手续。
（二） 推行非缴费型农村社会养老保险制度的背景
按照国际上的标准，当一个国家或地区60岁及以上的老年人口比例达到10%时，就宣布该国家已经进入了老龄化社会。现在，我国60岁以上的老人有1.5亿，全国人口有13亿，老年人口比例已经达到了11.5%，说明我国已经进入了老龄化社会。在1.5亿老人中，有大约5000万在城市，他们大部分已经有了职工养老保险。剩下1亿人在农村，他们也需要实现老有所养。
自新中国成立以来，我国社会保障制度一直走的是一条城乡二元分割的发展道路，社会养老保险制度方面亦呈现明显的二元特征，城镇是企业保障的养老方式，农村则是以土地保障和家庭的养老方式。2009年以来，我国开始新型农村社会养老保险制度的试点，我国整个社会养老保险制度可以分为是三个部分：针对城镇企业职工的基本养老保险制度；机关事业单位仍然沿用过去的离退休养老制度以及新型农村社会养老保险制度。
然而，迄今为止，我国还只有少数农村老年人有社会养老保险保障，绝大部分农村地区还没有建立对贫困人口的最低生活保障制度，农村很多老年人生活水平十分低下，老年保障明显落后于社会发展和居民需求。虽然目前我国已基本建立起农村社会统筹和个人账户相结合的统一的社会养老保险制度。但这个制度存在很多不足之处：新旧制度的转制成本问题、个人账户和统筹账户的比例关系问题、个人账户的管理问题，养老保险覆盖面仍旧不高。农村中仍然存在许多人群由于各种各样的原因而无法参与到缴费型农村社会养老保险制度中。
（三） 我国非缴费型农村社会养老保险制度的普惠性特征
养老保障作为一种社会保障的重要内容，对所有国民实行普惠本身就是一项制度的内在要求。选择一个什么样的路径来完善我国的新型养老保障制度，提高保障水平，真正实现全民普惠式养老，是极为重要的一件事情。
我国在推行新型养老保险制度的基础上继续推行非缴费型农村社会养老保险制度，以保证农村中因贫困而无力缴纳养老保险费用群体的养老保障。非缴费型农村社会养老保险制度是新型农村社会养老保险制度的补充，对实现我国普惠型农村养老保障具有重要的意义。
我国的非缴费型农村社会养老保险制度逐步实现中国社会养老保障制度与国际养老保障制度的接轨。国外社会养老保障制度改革的一个重要趋势是从单一支柱向多支柱过渡，充分发挥国家，社会和家庭（个人）的作用，以满足不同人的不同需求。世界银行于2005年出版的《21世纪老年收入保障—养老金制度改革国际比较》中提出的农村社会养老保障“五支柱”的概念和建议 。即提供最低水平保障的非缴费型“零支柱”；与本人收入相挂钩的缴费型为“第一支柱”；不同形式的个人储蓄账户性质的强制性为“第二支柱”；灵活多样的雇主发起的自愿性为“第三支柱”；建立家庭成员之间或代际之间的非正规保障形式的所谓“第四支柱”。面对庞大的农村贫困人口，我国新型农村社会养老保障制度中的非缴费型养老保险制度在某种程度上实现了国际社会推行的“零支柱”的作用，保障了农村贫困老人的基本生活需求。