地市级政府机关内部管理创新的研究(5)
3.3 政府计划制定科学性不够
我国政府是一个对政务管理强调计划管理的政府，如每五年要制定一个五年计划，每年有年初计划。这些计划为我们的政治、经济和社会的发展指明了方向。但是，政府内部管理的计划制定却往往采用经验加估计的方法。如在实际的计划管理中要求政体系内的每一个部门和机构在每年年初都签订目标责任书，并成立专门的目标办公室对目标的完成情况进行检查和督导，以作为考查政府部门和机构负责人及其工作人员的工作成绩。这一做法是由经验管理向科学管理大大的迈出了一步，是德鲁克(Peter F.Druker)目标管理理论在我国行政体系运用的具体体现。
但是这些计划或是目标的确定，很大程度上是建立在估计的基础上，没有对计划的可行性进行调查，没有采用科学方法对计划进行分析。计划的提出有两种情况：一是上级根据更上一级的指示，为完成更上一级的计划数而制定的。这是硬性的指标，大到财政收入的完成，小到报刊杂志的定阅数目。如笔者以前所在一个仅仅只有四个工作人员的政府机关，为了完成上级的报刊订阅目标任务，同时定阅某报三份，几乎是人手一份，造成不必要的资源浪费。但是如果这些目标不能完成，常常会被“一票否决”，抹杀所有的其它工作。二是由各单位和部门自己上报。除了上级的指定计划外，各个单位和部门还得有自己每年的工作计划。对于这些计划的制定，绝大部份单位和部门采取尽量的少上报任务的方针，以减轻工作负担，宁愿不要成绩，但绝不能因为不能完成任务而受到处罚。负责目标管理的部门不愿也不可能对每一个政府的年初计划进行全面的审核。
工作计划根据传统而不是实际来决定，不是建立在科学实证研究的基础上，这很难保证其目标完成的可信度。造成不切合实际的下压任务过多，而应该完成的任务不足。这是我国行政效率低下的重要原因。
4 西方政府内部管理改革的经验
当代西方行政改革有两条主线，即市场化与绩效化。政府做什么以及如何做，体现的是市场化的主线，其背后的理论是公共选择理论。政府内部管理改革体现的是绩效化的主线，新公共管理理论是其指导理论。与中国行政改革侧重机构调整不同，发达国家政府内部管理改革侧重管理层次，其总的改革导向是绩效化。
4.1 决策与执行分离，设立独立的执行机构
1988年，英国政府开始推行改进政府管理方案。方案的核心是决策与执行分离，主要形式是政府核心部门制定政策，在部门内部设立独立的执行机构，承担具体政策执行和服务提供职能。执行局的首席执行官只对政府首脑或部长负责，在机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面，拥有充分的自主权，并对后果负有较大责任。首席执行官实行经理负责制，级别通常为副次官，3级公务员，竞争产生，四年一任。2002年英国的执行机构为127个，占全部公务员的78%，承担了75%的公共服务。这一改革被称为英国政府全面转换管理和责任机制的重大努力，标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。它减轻了部长的工作负荷，使之集中精力于重大的政策问题，主要是确立目标并对绩效进行有效控制，只关注预算总额和最终的结果。执行机构实践中所体现的新原则可概括如下:工作目标从规则为本到结果为本的转变；上下级部门从隶属关系到契约关系的转变；控制机制从投入、过程控制到结果控制的转变；权力运作从层级节制的传统集权模式到分权制度化的转变。由于英国执行局的成功运作，德国、法国、澳大利亚、新西兰等13个国家纷纷效法。